В Узбекистане разрабатывается закон «О государственно-частном партнерстве». Этот механизм уже внедряют в сфере дошкольного образования, также запланированы проекты в нише трансферов, строительстве дорог и других направлениях.
Эксперт Spot объясняет, что нужно учесть при разработке закона и внедрении ГЧП в условиях Узбекистана, какие выгоды получит государство и бизнес и где еще можно применить ГЧП.
Игорь Пугач
Специалист Центра экономического развития Узбекистана
Потребности безграничны, а ресурсы ограничены — это справедливо не только для отдельного человека или компании, но в еще большей степени для государства. Никакого бюджета не хватит, чтобы решить все насущные и неотложные задачи.
Способ решения этой проблемы давно выработан в мировой практике. Это привлечение частного бизнеса к решению социально значимых задач, налаживание сотрудничества государства с частным сектором.
Именно взаимовыгодное сотрудничество, а не насильственное изъятие ресурсов у частника позволяет обеспечить экономическое развитие и рост благосостояния общества в целом и каждого гражданина.
Где и как работает ГЧП
Соглашение о ГЧП — это договор между госорганом или госорганизацией и субъектом частного бизнеса (юридическим или физическим лицом). Частный партнер в его рамках выполняет функции государственного органа и/или приобретает право использовать в коммерческих целях объекты государственного имущества.
Такие соглашения заключаются для проектирования, финансирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта (реставрации), эксплуатации, обслуживания объектов, и/или управления ими.
Привлечение частных инвестиций должно увеличить предложение поставляемых государством товаров и услуг, сделать их более качественными и доступными для потребителей.
ГЧП может осуществляться в любой сфере, где госструктуры выступают в качестве поставщика, но наиболее часто проекты реализуются:
- при строительстве и модернизации объектов инфраструктуры (дорог, линий электропередач, аэропортов);
- в социальной сфере (образование, здравоохранение, социальное обслуживание);
- в коммунальном хозяйстве (создание и обслуживание инженерных коммуникаций, ремонт зданий);
- в сфере прикладной науки, инноваций и технологий (разработка и внедрение новых технологий, производство моделей техники, промышленных образцов товаров);
- при оказании госуслуг.
У ГЧП есть несколько характеристик, отличающих его от других форм взаимодействия государства с частным бизнесом:
- заключение юридически обязывающего соглашения;
- совместное участие в реализации проекта;
- объединение ресурсов государственного и частного партнеров — например, частный партнер строит и оснащает школу, а государственный организует выделение земельного участка, подготовку проектно-сметной документации и покрывает часть затрат;
- среднесрочный или долгосрочный период соглашения: от 3 до 30 лет с возможностью последующего продления (в сферах, где поставщиком товаров и услуг выступает государство, стоимость строительства и модернизации объектов обычно выше, а сроки реализации и окупаемости проектов длиннее, чем в сферах с преобладанием частного сектора);
- разделение рисков;
- участие частного партнера в создании, а также, возможно, в использовании и обслуживании объекта соглашения;
- частный партнер выбирается на основе конкурсных процедур.
Некоторые существенные положения хотя и не обязательны, но часто встречаются:
- оказание государственной услуги или производство товара частным партнером — предприниматель может построить детский сад и передать его госоргану, но на практике часто управляет им в течение срока, установленного соглашением;
- предоставление со стороны государства льгот, преференций, гарантий и обязательств.
ГЧП может осуществляться в институциональной или контрактной форме. При институциональная форме создаются смешанные государственно-частные предприятия. Контрактная форма осуществляется на основе различных видов коммерческих договоров, в том числе:
- договоров аренды и лизинга госимущества;
- договора безвозмездного пользования госимуществом;
- доверительного управления;
- концессионного соглашения;
- сервисного контракта;
- договоров на разработку технологии, изготовление опытного образца, опытно-промышленное испытание и мелкосерийное производство.
Выгоды государства и бизнеса
ГЧП — это равноправное и взаимовыгодное сотрудничество государства и частного бизнеса. Государство увеличивает объемы производства товаров и услуг, экономит бюджетные средства, может выбрать наиболее эффективный способ обеспечения потребителей и реализует проекты, которые не смогло бы осилить без частных инвестиций.
Выгоды частного бизнеса — доход от объекта ГЧП, который в ином случае пришлось бы арендовать или покупать и, что самое важное в условиях рыночной конкуренции, наличие гарантированного рынка сбыта благодаря госзаказу или потребителям поставляемых государством товаров и услуг.
Во многих странах, в том числе в СНГ, ГЧП регулируется специальным законом. В Узбекистане проект закона «О государственно-частном партнерстве» пока разрабатывается. Но механизмы ГЧП уже применяются в различных сферах, таких как жилищное и дорожное строительство, строительство и реконструкция объектов социальной сферы и некоторых других.
Первый нормативно-правовой акт, регулирующий отношения ГЧП в Узбекистане, носит отраслевой характер и принят для системы дошкольного образования. Президент подписал постановление, которое предоставляет ряд льгот тем, кто хочет открыть частный детский сад: освобождение от уплаты налогов, таможенных пошлин, бесплатные земельные участки, здания по нулевой стоимости и многое другое. Документом также определяются формы, в которых может реализовываться ГЧП в этой сфере, но возможны и другие формы, определяемые Кабинетом министров.
Существенным условием соглашений о ГЧП является срок их действия. В случаях, когда государство предоставляет частному партнеру земельный участок или недвижимость, срок действия соглашений — не менее 30 лет. Исключение — концессионные соглашения, по которым имущество остается в собственности государства, срок их действия до 15 лет. Сроки действия соглашений, где передача частному партнеру недвижимости не предполагается, могут составлять от 1 года до 10 лет. В этом случае частный партнер имеет преимущественное право на продление соглашения.
Проблемы и перспективы: как быть со льготами?
ГЧП может быть полезным для частного бизнеса. В долгосрочной перспективе возрастает защищенность инвестиций, так как частная компания получает госактивы и госзаказы на товары или услуги объекта соглашения.
Но при оценке перспектив ГЧП следует учитывать, что главный стимул для частного бизнеса — прибыль.
Частники нуждаются не только в финансовой поддержке со стороны государства в форме различных субсидий и льгот, более того, во многих странах это не самый важный аспект. Правовая и административная поддержка, консультационное и информационное содействие и обеспечение гарантированного сбыта продукции — достаточный стимул для участия частного бизнеса.
Такова, например, позиция Министерства национальной экономики Казахстана. Там специальных льгот частным партнерам не предоставляется. Считается, что они должны работать в условиях здоровой рыночной конкуренции.
Отечественная ситуация отличается тем, что государство не всегда имеет возможность оплачивать услуги частных инвесторов и возмещать им затраты по реальным рыночным ценам. Предоставление льгот оправдано, если позволяет снизить плату для конечного пользователя, сделать услугу более доступной.
Другой случай оправданности льгот — реализация проектов в низкодоходных инфраструктурных отраслях и социальной сфере. Льготы могут помочь увеличить число проектов, объем частных инвестиций и предложение товаров (услуг) потребителям.
В случае системы дошкольного образования есть противоречие: с одной стороны, существенные налоговые льготы, а с другой, требование предоставлять услуги семьям, нуждающимся в социальной поддержке по цене, не отражающей затраты на оказание этих услуг.
Как решить эту проблему? Можно найти возможность оплаты услуг за социально незащищенных потребителей другими лицами. Нехватка частных средств в сфере дошкольного образования связана с двойным налогообложением.
Если работодатель вносит родительскую плату в детские сады за детей своих сотрудников, он должен выплатить с этой суммы налог. При этом родитель получает материальную выгоду, с которой тоже должен заплатить подоходный налог. Поэтому предприятиям неинтересно уплачивать родительскую плату за своих работников.
Оплата обучения в вузах, например, вычитается из налогооблагаемого дохода физического лица независимо от того, заплатило оно само за обучение или это сделал работодатель. Можно ввести такое освобождение и для детских садов, хотя бы в пределах суммы, установленной за содержание детей в государственных дошкольных учреждениях.
Что мы хотим получить в итоге?
Значительное расширение использования механизмов ГЧП невозможно без создания правового поля — принятия закона о ГЧП и доработки закона «О концессиях» с учетом того, что концессионные соглашения могут заключаться не только в ресурсных отраслях, но и в инфраструктурных и в социальной сфере, причем не только с иностранными, но и отечественными инвесторами.
Частью государственной поддержки ГЧП должна стать методическая поддержка: разработка методических рекомендаций, практических пособий и инструкций как для государственных, так и для частных партнеров, в том числе с учетом особенностей каждой сферы. Конечной целью должна стать автоматизация процесса.
Система господдержки ГЧП должна обеспечить запуск «конвейера инвестиционных проектов». Необходимо создать такую деловую среду, когда частный бизнес мог бы легко повторить успешные проекты ГЧП, тиражировать их.
В этом смысле можно говорить о «франшизе ГЧП» как коммерчески успешной технологии участия частного бизнеса в решении общественно значимых задач.
Ранее Spot на карточках объяснял, как открыть детский сад на основе ГЧП.
