Что удалось реформировать в 2018 году, каких изменений ждать в недалеком будущем, почему реформы не дают быстрых результатов — об этом и многом другом в беседе со Spot рассказал независимый эксперт, директор Центра содействия экономическому развитию Юлий Юсупов.
Какими были главные реформы 2018 года
Либерализация внешнеэкономической деятельности
Ключевые изменения — это продолжение реформ 2017 года. Во-первых, продолжение либерализации внешнеэкономической деятельности.
Мы налаживаем отношения со странами-соседями, устраняем административные барьеры на пути экспорта, в меньшей степени — импорта. Исчезают преграды, связанные с обязательной предоплатой, штрафами за несвоевременное поступление валютной выручки, сокращаются процедуры оформления на таможне. Всё это очень сильно мешало развитию торговли и внешнеэкономических отношений.
В этом году процесс продолжается. Я думаю, что, включая введение свободной конвертации валюты для бизнеса, это самое важное достижение за последние два года.
Налоговая реформа
Огромным шагом стало принятие концепции налоговой реформы. Она будет внедряться в 2019 году. На мой взгляд, это второй по важности шаг, который делает государство за последние два года после либерализации валютного рынка.
Налоговая реформа направлена на решение трех ключевых проблем нашей налоговой системы:
- огромный разрыв в налоговой нагрузке между упрощенным и общеустановленным режимами налогообложения, не позволяющий малым предприятиям расти и использовать преимущества от экономии на масштабах;
- большая роль налогов с выручки (ЕНП для малых предприятий, отчисления в государственные целевые фонды для крупных), убивающих общественное разделение труда и построение длинных цепочек создания добавленной стоимости, обрекающих нашу экономику на судьбу сырьевого придатка мировой экономики;
- высокие налоги на труд, вынуждающие предпринимателей ограничивать рост занятости и уходить в тень.
«Невидимая революция»
Третье направление, где происходят существенные изменения, — это финансовая сфера, банковский сектор и денежно-кредитная политика. В банковском секторе происходит то, что я называю «невидимая революция». Центральный банк пересматривает миллионы инструкций, которыми раньше был опутан этот сектор. Банки были так зарегулированы инструкциями, что не могли даже чихнуть без разрешения.
Сейчас мы видим, что банки стали работать лучше: начали конкурировать друг с другом, стали более клиентоориентированными, расширили ассортимент услуг и улучшили их качество.
Важный момент: раньше банки зарабатывали на том, что, грубо говоря, «доили» предпринимателей — за любые операции брали очень большие платежи.
Сейчас процедуры упростились, а плата за них вполне разумная. Наши банки становятся настоящими коммерческими банками, они зарабатывают на разнице между процентными ставками по кредитам и депозитам. Хотя в банковском секторе предстоят еще большие реформы, надеюсь, это произойдет уже в 2019 году.
Фото: Евгений Сорочин / Spot
Сокращение льгот и барьеров
Четвертое, что бы я отметил — сокращение барьеров для ведения бизнеса. Например, совсем недавно было принято решение о прекращении лицензирования оптовой торговли. Это было вообще что-то несусветное: чтобы заниматься оптовой торговлей, нужно было отвечать множеству требований, включая очень большой уставной капитал. Эти правила вводились в нулевые годы под конкретных монополистов, чтобы никто не мог зайти в этот сегмент.
Сейчас такого рода правила постепенно устраняются. Создаются более равные условия для ведения бизнеса, отменяются неоправданные льготы.
Самые главные льготы долгое время были в конвертации. Кто-то мог покупать валюту по официальному курсу, а кто-то — только в два раза дороже. Естественно, если я имею такие привилегии, а вы нет, вы не сможете со мной конкурировать.
Количество и направление льгот было просто невероятным: налоговые льготы отдельным предприятиям, таможенные льготы.
Если вы посмотрите таможенную статистику, то увидите, что на самом деле почти никто не платит официальные таможенные платежи, большинство завозят по льготам. Так, в 2016 году действующие таможенные платежи должны были составить 38% от стоимости официального импорта, реальные же платежи составили только 12,3%.
По существующим таможенным платежам завозить невозможно, вы просто не продадите этот товар за редким исключением. Либо вы товар завозите по льготам, либо контрабандой (за взятку). И в том, и другом случае таможенные пошлины не платятся.
Всё это со страшной силой разрушает конкурентную среду, поэтому у нас сплошные монополии, нет свободной конкуренции. Некоторые шаги были сделаны в этом направлении в ходе налоговой и таможенной реформ. Пересматриваются неоправданные льготы, с нового года планируется резкое сокращение таможенных платежей. А это означает, что льготы потеряют смысл.
Но есть еще льготы по предоставлению участков земли или кредитов. В этом направлении еще предстоит многое сделать, это продолжение банковской реформы и работа над определением правил выделения участков.
Это сейчас один из острых вопросов для бизнеса: вроде бы земля у нас находится в частной собственности и выделяется за небольшую арендную плату, но посмотрите, за что сейчас сажают хокимов — главным образом это взятки за сдачу землю в аренду. То есть на самом деле земля у нас давным-давно покупается и продается, причем за немаленькие деньги, по крайней мере в Ташкенте.
Главное, что не было сделано: административная реформа
Нужны системные реформы сразу во многих секторах. Но их просто физически некому осуществлять. Ключевая проблема проведения реформ, на мой взгляд — это острый дефицит квалифицированных и инициативных кадров.
На госслужбе у нас долгие годы фактически происходил отрицательный отбор. Выживали в основном исполнители.
Вся наша система управления построена на том, что чиновники нижнего, среднего и даже высшего звена должны исполнять, не задумываясь. Они не умеют предлагать, потому что, проявляя инициативу, в той системе выжить было невозможно. И эта армия чиновников сегодня должна проводить реформы. В этом огромное противоречие.
Есть команды реформаторов при правительстве, поэтому прорывные изменения носят точечный характер. Но чтобы проводить системные реформы, нужна очень большая команда или много групп реформаторов.
Фото: Евгений Сорочин / Spot
Первое, что надо было делать, и что не было сделано — это административная реформа. В прошлом году была принята Концепция административной реформы, где была продекларирована перестройка всей системы государственного правления. Из чего она состоит?
Первое — реструктуризация правительства. Оно у нас построено по советскому типу: правительством частично управляет президент, есть премьер-министр, вице-премьеры, министры, другие ведомства. И между ними нет четкого разграничения полномочий.
В европейских правительствах, например, нет вице-премьеров. Есть, может быть, один заместитель премьер-министра, чаще всего министр финансов. И есть политически ответственные министры, которым поручены определенные сферы. Каждый министр набирает команду под определенную программу.
Нам нужно перестроить правительство и четко определить функции, которые выполняет каждое ведомство: министерство определяет политику, агентство выдает лицензии и контролирует выполнение лицензионных соглашений, инспекции занимаются контролем.
Второе направление — управление отраслями. Были раньше советские министерства — легкой, пищевой, электротехнической промышленности и так далее. Их в свое время переименовали в ассоциации, концерны, акционерные общества. Эти организации выполняют большое количество несовместимых функций.
Они до сих пор считают себя министерствами и на самом деле выполняют в какой-то мере их функции — определяют политику в той или иной области или, по крайней мере, без них эта политика не определяется. Они выполняют функции агентств и могут выдавать разрешения. Они представляют интересы предприятий отрасли (то есть выполняют функции бизнес-ассоциаций) и часто занимаются коммерческой деятельностью.
Сплошной конфликт интересов. Это во многих отраслях до сих пор сохраняется, и здесь нужны реформы.
Следующая сфера — взаимодействие центра с регионами, а регионов — с районами. В Узбекистане огромный уровень централизации принятий решений, регионы почти никаких полномочий не имеют. Их бюджет определяется сверху, они почти ничего не могут в нем менять. И если регионы что-то зарабатывают, в следующем году при перераспределении бюджета у них это всё равно отнимут. Соответственно, нет смысла зарабатывать, идет просто уравниловка.
Нужно давать регионам больше полномочий и ресурсов, естественно, повышая за это ответственность. Нельзя сказать: «Привлекайте иностранных инвесторов, иначе мы с вас голову снимем», если у хокима нет в бюджете расходов на телефонные международные переговоры и он не может своими силами перераспределить бюджет такого уровня.
Еще одно направление — госслужба. Чиновники должны отбираться на конкурсной основе. У нас сейчас человек движется по служебной лестнице, но кто-то принимает решения и бросает его на разные фронты. До уровня анекдота доходит — человек, проработав месяца три в одной области, чем-то понравился в другой сфере. Его бросают туда, там он работает месяц и даже не успевает войти в курс дела.
И пятая составляющая административной реформы — госуслуги для бизнеса и населения. Здесь тоже непочатый край работы, но идет попытка оптимизировать услуги, перевести их в электронный формат. Хотя мы сильно отстаем от соседей, даже от того же Казахстана, не говоря уж о продвинутых странах типа Эстонии — лидера в электронном правительстве не только на постсоветском пространстве, но и в Восточной Европе.
По административной реформе почти ничего не сделано. Я многих сейчас спрашиваю, что является приоритетом реформ 2019 года? И почти все говорят — административная реформа. Это то, что назрело, перезрело, и с ней очень тесно связаны все остальные реформы.
Фото: Евгений Сорочин / Spot
Аграрная реформа: землю — крестьянам, заводы — предпринимателям
Другое наше нереализованное — это аграрная реформа. Наше сельское хозяйство — самый зарегулированный сектор в экономике, даже больше, чем банковский сектор.
Формально фермеры — независимые товаропроизводители. Они берут в аренду землю на 50 лет по договору и должны по идее выращивать то, что хотят. Но на деле определенную часть земли они должны засеивать обязательными сельхоз-культурами — хлопком и пшеницей, плюс ставится план на продажу урожая этих культур государству. И фермеры обязаны эти планы выполнять.
Сейчас закупочные цены на фермерскую продукцию немного подняли, а раньше они были совсем низкие. Квотирование земель под определенные сельхозкультуры — это своего рода барщина, что очень неэффективно, так как не позволяет рационально использовать землю.
Земля истощается, потому что фермер для выполнения плана начинает использовать химию, из года в год плодородие почвы падает. От этого теряет общество в целом, потому что мы не получаем тот урожай культур, который могли бы получить. Наше благосостояние сокращается.
Вторая проблема в аграрной сфере — совершенная незащищенность прав собственности. Несмотря на договор аренды, у фермера могут отобрать землю — как показывает практика, это несложно. Во-первых, отобрать землю могут под каким-то реальным предлогом, например, невыполнение плана. Можно придумать и другие предлоги, например, нецелевое использование земли. Юридические основания для этого есть.
Государство никогда не заморачивалось правами собственности, а это очень плохо. Если права фермера не защищены, он исходит из этого и использует землю в краткосрочных целях, не заботясь о долгосрочных вложениях и о ее плодородии. Мы создаем проблему для следующих поколений и продолжаем ее усугублять.
Нужна реформа, в которой самое главное — отказ от госзаказа. Нужен государству хлопок — пусть покупает его у фермеров по рыночным ценам. Многие фермеры всё равно кроме хлопка особо выращивать ничего не будут, потому что из года в год этим занимаются. Плюс государство под хлопок дает удобрения, горюче-смазочные материалы, семена и кредиты.
Сейчас у фермеров нет мотивации увеличивать урожайность хлопчатника, так как это приведет к повышению плановых заданий в следующем году. Если будет свободный рынок хлопка, фермеры будут заинтересованы в росте урожайности.
Плюс, конечно, укрепление прав собственности. В сельском хозяйстве огромная часть населения осталась совсем без земли. Нужно подумать о программах, чтобы дать людям возможность получить землю, например, в субаренду. Сейчас фермеры не имеют права сдавать землю в субаренду, они это делают нелегально. А тем, кто не имеет земли, раздать небольшие участки. Например, не сто гектаров одному фермеру, а по гектару на сто семей.
Рассмотрим опыт Китая: в 1980-е годы они разогнали свои колхозы (коммуны) и землю раздали крестьянам. Потому что не было задачи любой ценой выполнять госзаказ. Это принесло пользу, а в ходе конкуренции участки всё равно будут укрупняться, будут побеждать более продвинутые фермеры. Но для этого их сначала надо поставить в равные условия.
Мы это не сделали, но хотя бы там, где появляются свободные земли, давайте их на конкурсной основе отдавать большему количеству людей. Если мы дадим людям участки, они смогут не уезжать работать за рубеж, а трудиться в своем кишлаке. Вся надежда на то, что мы вплотную займемся аграрной реформой в 2019 году.
Фото: Евгений Сорочин / Spot
Что еще нужно сделать в 2019-м: курс на приватизацию
К административной и аграрной реформам я бы добавил и третье важное для 2019 года направление — реформу госсектора. Самые крупные предприятия принадлежат государству. Более того, государство недавно купило долю Telia в компании Ucell. У нас остался всего один частный оператор — Beeline. Это очень плохо, потому что государство — плохой менеджер.
При прочих равных лучше, когда собственность принадлежит конкретному хозяину, который, во-первых, заинтересован в максимизации прибыли, а значит, снижении издержек. Во-вторых, он следит за тем, чтобы не воровали. А кто будет следить за сотнями госпредприятий? Те же самые чиновники. Тут огромный простор для коррупции и бесхозяйственности.
Поэтому стратегически нужно взять курс на приватизацию. Если предприятие или организация не нужны для осуществления государственных функций (а таких предприятий — единицы), они должны находиться в частной собственности.
Но перед этим, во-первых, нужно привести эту собственность в порядок, потому что в таком виде мы продадим ее за копейки, а это нехорошо.
Во-вторых, в отрасли, где работают такие предприятия необходимо внедрить рыночные принципы государственного регулирования. Нужно разделить функции государственных органов, ассоциаций и частных компаний и создать условия для честной и прозрачной конкуренции. Иначе государственная монополия сменится частной, от этого лучше не будет. Программе приватизации должна предшествовать программа дерегулирования и демонополизации отрасли.
Это в том числе относится и к так называемым естественным монополиям, например, энергетике, ж/д транспорту. Сеть электропередач должна, например, принадлежать государству или частной компании под контролем государства, а сами электростанции и система розничной продажи электроэнергии вполне могут быть коммерческими. Они будут конкурировать за потребителя, снижать издержки, устанавливать современное оборудование. И мы получим дешевую электроэнергию.
Такой подход придуман во времена Маргарет Тэтчер и Рональда Рейгана. И с тех пор такое отношение к естественной монополии очень распространено, во многих развитых странах мира проведена реформа, и она, как правило, дает очень хорошие плоды.
Реформа госсектора — это то, что мы не осуществили в нынешнем году. Единственное, что было сделано в этом направлении — в конце года принято решение отнять у НАК «Узбекистон хаво йуллари» аэропорты и некоторые функции государственного регулирования. Ведь если аэропорты принадлежат авиакомпании — как с ней смогут конкурировать другие авиакомпании? А если нет конкуренции, то мы всегда получаем высокие цены, дефицит и коррупцию.
Что мешает реформам и как избежать возврата назад
Реформы облегчают прежде всего работу бизнеса, приход иностранных инвесторов и, следовательно, рост благосостояния населения. Если экономика из года в год не развивается, доходы населения не растут.
Что мешает развитию нашей экономики? Возьмем не данные Госкомстата, который еще совсем недавно рисовал более 8−9% экономического роста из года в год, а наш официальный показатель ВВП, рассчитанный по обменному курсу в долларах. И посчитаем ВВП с 1996 года. Если считать по курсу примерно 8 тысяч сумов за доллар, то ВВП на душу населения в Узбекистане в 2017 году составил меньше $1000 на человека в год.
ВВП на душу населения, 1995−2017, в долларах США
Источник: Всемирный банк
Мы входим с этим показателем в 30 самых бедных стран мира, наравне с 25 африканскими странами, Гаити, Афганистаном, Непалом и Таджикистаном.
Если посмотреть динамику ВВП стран СНГ, у нас самые низкие темпы развития, потому что у нас плохие правила игры, по которым работают субъекты экономики — бизнес, государство, население. И смысл реформ — изменить эти правила.
Предприниматели в рыночной экономике — локомотив, ответственный за развитие. Почему они с этим плохо справлялись? Наш предприниматель 90% времени занимался кошмарными вещами — выбиванием конвертации, получением налички, отбиванием от проверок, налаживанием отношений с чиновниками.
Этим он заниматься не обязан, он должен внедрять новые технологии, придумывать новые товары и услуги, улучшать их качество, налаживать обратную связь с потребителем.
Высокие административные барьеры, ограничения конкуренции не позволяли бизнесу развиваться. Задача общества — создать такие правила, которые ставят всех в равные условия и заставляют конкурировать.
Сейчас предприниматели получили гораздо больше возможностей для внешне- и внутриэкономической деятельности.
Проведенные реформы в будущем дадут результаты. Приведу пример из нашей же истории. В 2003—2004 годах у нас уже была либерализация валютного рынка. Официальный курс был девальвирован в три раза, разница с черным курсом до 2008 года была незначительной. И за 2004−2008 годы у нас были самые высокие темпы развития. Экспорт увеличился в четыре раза. Плюс были и другие реформы — упрощение механизмов регистрации предприятий и работы с банками.
Правда, потом в 2008 году мы опять наступили на старые грабли, и сейчас приходится проводить те же самые реформы. Опираясь на этот опыт, мы видим, что либерализация экономики дает очень хороший эффект, но не сразу, а в течение нескольких лет. Если бы реформы проводились системно, то результаты мы получили бы быстрее.
Вариант того, что всё вернется на круги своя, всегда есть — это мы видим и на собственном опыте, и опыте соседнего Туркменистана. Новый президент Туркменистана провел либерализацию, а потом всё вернулось в прежнее русло: множество обменных курсов, разница между ними огромна, в стране ситуация неопределенности.
Сегодня гарантировать невозврат может только президент. Стратегическая же гарантия — создать такие правила игры, по которым нельзя возвращаться. И это наша задача — создать цивилизованные правила принятия решений. Это называется системой сдержек и противовесов, когда человек единолично не может принимать решения.
Есть исполнительная, законодательная, судебная власть, СМИ, они должны друг друга контролировать и уравновешивать. Пока мы не создадим соответствующие правовые и политические институты, над нами будет висеть дамоклов меч возврата назад.
