Больше года назад Узбекистан после многолетней паузы возобновил процесс вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО). Это было обозначено президентом Шавкатом Мирзиёевым в Стратегии действий на 2017−2021 годы как одно из ключевых направлений развития страны в торгово-экономической сфере.
«Почти все страны мира уже вступили, мы в числе самых-самых последних. Скоро должны начаться переговоры. И в их преддверии во властных кабинетах появляются разные подходы относительно того, как нам лучше подготовиться к вступлению. К сожалению, эти подходы редко открыто декларируются, поэтому их очень сложно оценивать и обсуждать», — говорит экономист Юлий Юсупов.
По его словам, среди чиновников получила широкое распространение точка зрения, согласно которой для получения более выгодных позиций при переговорах о вступлении в ВТО нужно заранее, там, где это возможно, поднять таможенные пошлины.
«Тогда якобы можно будет выторговать более выгодные условия, соглашаясь на их понижение. Многим видятся переговоры о вступлении в ВТО похожими на торг на узбекском базаре: чтобы купить дешевле (например, за 10 тыс. сумов), нужно начать торговаться с еще более низкой цены (8 тыс.). Такой подход нам, жителям Узбекистана, хорошо понятен и кажется вполне логичным. Но на практике он не работает, а лишь ослабляет наши переговорные позиции, усложняет и замедляет вступление в ВТО», — считает эксперт.
Об этом подробно пишет юрист, эксперт по вопросам ВТО Умида Хакназар.
Умида Хакназар
Юрист, эксперт по вопросам ВТО, консультант
В свете обсуждений возможного повышения импортных пошлин как необходимого инструмента в ходе переговоров по вступлению в ВТО хотелось бы осветить некоторые аспекты, которые, возможно, не получили достаточного внимания со стороны чиновников, принимающих такие решения.
Процесс вступления в ВТО состоит из трех основных стадий:
- подготовка вступающей страной меморандума о внешнеторговом режиме, который подробно описывает меры политики и институты внешней торговли;
- многосторонние переговоры, в том числе проведение встреч рабочей группы в Женеве, а также вопросы и ответы, направленные на уточнение фактов, интересующих членов ВТО, о торговом режиме вступающей страны;
- двусторонние переговоры по тарифным уступкам, услугам и сельхозсубсидиям.
Две последние стадии на практике проходят параллельно. В процессе вступления страна должна привести основные законы и торговые меры в соответствие с правилами ВТО, а также удовлетворить запросы и пожелания членов ВТО.
Торгов не будет!
На определенной фазе, в течение стадии вопросов и ответов, вступающую страну просят представить первоначальный график предложений по либерализации торговли.
Одна из стратегий, которой придерживались некоторые страны в процессе вступления, состоит в том, чтобы предложить на этом этапе «минимальную либерализацию», достаточную лишь для вступления в ВТО. Заявленные высокие таможенные пошлины якобы пригодятся для использования их в качестве «разменной монеты» в переговорном процессе и для улучшения своего доступа на рынки стран-членов на будущих раундах торговых переговоров.
Казалось бы, такая позиция не лишена логики, но только если речь идет о традиционном «торге», когда обе стороны переговоров могут идти на определенные уступки, и когда обеим сторонам есть что предложить.
Но в данном случае переговоры практически происходят в одностороннем порядке: члены ВТО могут попросить снизить уровень протекционизма внутреннего рынка, но не наоборот, то есть вступающая страна не может требовать каких либо уступок от стран-членов, кроме тех, которые уже установлены в режиме наибольшего благоприятствования (РНБ) для всех членов (или в рамках преференциальных торговых соглашений).
Таким образом, как такового «торга» в традиционном понимании не происходит.
При этом надо иметь в виду, что требования к присоединяющимся странам, выше, чем к действующим членам ВТО.
Например, вступающие страны просят связать все тарифы (то есть принять на себя обязательство не повышать ставки таможенных пошлин по всем товарным позициям), в то время как многие развивающиеся страны-члены ВТО по-прежнему имеют значительную долю несвязанных несельскохозяйственных тарифных позиций. Даже такие развитые страны, как США, Япония, Канада и Австралия, не «связали» все тарифные позиции (примеры «несвязанных» тарифов: США — сырая нефть, Япония — рыбные продукты, бумажная продукция, смазочные масла, Канада — смазочные масла, минералы).
Фактически все страны, присоединившиеся к ВТО после 1995 года и позже (36 стран), были вынуждены «связать» тарифы практически по всем позициям. Поэтому единственно, что возможно в переговорном процессе — это предпринять попытку оставить наиболее важные товары «несвязанными», по крайней мере на начальной стадии переговоров, но при этом ожидать, что партнеры по переговорам потребуют на последующих переговорах связать все тарифные позиции.
В том, что касается сельскохозяйственных товаров, выбора нет, так как Соглашение по сельскому хозяйству требует «связывания» тарифов на все товары, охватываемые соглашением. Исключение — положения приложения 5 к соглашению (например, Япония и Корея сохраняют импортные квоты на рис).
Особенно несправедливо с точки зрения недавно вступивших и вступающих стран то, что у некоторых стран-членов ВТО, включая развитые, достаточно высокие уровни тарифов на сельскохозяйственную продукцию, то есть «тарифные пики».
Даже страны «Большой четверки» (США, ЕС, Канада, Япония) имеют тарифные пики, превышающие 100%. Однако необходимо учитывать, что эти пики возникли главным образом в результате тарификации в ходе Уругвайского раунда нетарифных мер, защищавших рынки сельскохозяйственной продукции, и такая мера уже не предоставляется для вновь вступающих стран.
Как перемены в международной торговле влияют на отношения в ВТО
При всей, казалось бы, несправедливости в отношении вновь вступающих стран, следует учитывать глобальные изменения в самом характере международной торговли за последние 20 лет.
Первое — это беспрецедентная трансформация международной торговли в глобальную цепочку производства с добавленной стоимостью (Global Value Chains), которая привела к «денационализации» производственных процессов. Торговля компонентами и частями возросла в более чем шесть раз, так как производство товара фрагментировано между частями одной производственной цепочки, разбросанной по всему миру. Всё больше товаров с лейблами Made in the World.
Второе — произошел резкий рост региональных (преференциальных) торговых соглашений от 50 в 1990 году до 291 действующих к январю 2019 года (476 уведомлений поступило в ВТО, из которых 291 — действующие соглашения).
Но, кроме режима свободной торговли в отношении товаров и значительной либерализации в сфере услуг, они также характеризуются намного более «глубокими» обязательствами в таких сферах, как инвестиционный климат, политика в отношении конкуренции, нетарифные меры (технические стандарты, санитарные и фитосанитарные меры), интеллектуальная собственность, электронная коммерция / безбумажная торговля
В результате региональных торговых соглашений торговля товарами с основными торговыми партнерами практически идет по нулевой ставке.
Так, например, если средневзвешенный тариф США в ВТО составляет 2,3%, то фактически более половины импорта (53,5%) поступает в США по нулевой ставке в результате преференциальных торговых соглашений с более чем 15 странами.
Также с ЕС: средневзвешенный тариф составляет 3,2%, но фактически, в результате участия в более чем 50 преференциальных соглашениях, более половины импорта (52,6%) поступает по нулевой ставке.
Даже по сельскохозяйственным товарам максимальный тариф на импорт — 52% на рис, кукурузу и другие зерновые — применяется на уровне 12%, а в отношении многих развивающихся и наименее развитых стран применяется нулевая ставка (13% импорта по нулевой ставке на эти тарифные позиции) в результате преференциальной торговли, а также системы ВСП (Всеобщая система преференций) и ВСП+ (в отношении развивающихся и наименее развитых стран применяется нулевая ставка).
Например, Турция, которая является членом Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) с 1951 года и членом ВТО с 1995-го (автоматическое членство участников ГАТТ), в свое время оставила несвязанными до 66% промышленных товарных позиций. Это показатель не самой открытой страны. Тем не менее, главным торговым партнером является ЕС, с которой Турция состоит в таможенном союзе. Поэтому Турция применяет единый внешний тариф в отношении промышленных товаров, и средний уровень применяемого тарифа в отношении промышленных товаров составляет менее 5%, что является показателем глубокой либерализации.
В результате Таможенного союза с ЕС и соглашений о Зоне свободной торговли с ЕС и многими торговыми партнерами Турция применяет нулевую ставку на импорт товаров этих стран, которые также являются членами ВТО. И охват связанных тарифов по преференциальным соглашениям составляет до 100%.
Эти примеры иллюстрируют то, что, хотя в рамках ГАТТ / ВТО тарифы являются единственной разрешенной мерой защиты национальных производителей, фактически в современной международной торговле тарифы перестали играть ту значительную защитную роль, какой обладали 20 лет назад и ранее.
Основные скрытые меры перенеслись в сферу «нетарифных мер» а также регулирования услуг. Поэтому при ведении переговоров в ВТО переговоры по тарифным уступкам в отношении товаров не ведутся в изоляции, а должны проводиться в координации с переговорами по уровню обязательств в сфере услуг, сельхозсубсидий и многосторонних переговоров по нетарифным мерам. На сегодняшний день торговля товаром на 2/3 состоит из сопровождающих этот товар услуг.
ВТО не запрещает защиту национальной отрасли
Часто можно услышать аргументы о том, что либерализация в рамках ВТО может погубить отечественных производителей. На самом деле это не более чем заблуждение и даже миф. Ведь ВТО не запрещает защиту отечественных отраслей, скорее, допускает защиту в рамках определенных правил.
Для чего нужны эти правила? Они делают протекционизм более прозрачным и его сложнее инициировать и расширить в интересах узких кругов. Поэтому стратегия «минимальной либерализации» при ведении переговоров ВТО (например, путем повышения уровня тарифных ставок), не только бесперспективна с точки зрения «ведения торга» в качестве разменной монеты (как отмечалось выше), но также подвергает страну серьезным рискам.
Опаснее всего то, что поддержание протекционизма путем повышения уровня тарифов дает возможность внутренним заинтересованным группам оказывать политическое давление в пользу введения дополнительных мер протекционизма в будущем и порождает неопределенность в странах-партнерах по поводу торговой политики данной страны.
Во всяком случае гораздо сложнее повернуть реформы вспять при международно-правовых обязательствах, и гораздо легче при существующем высоком уровне протекционизма.
Либерализация вовсе не означает невозможность «спасения» национальной отрасли от серьезного ущерба, но определение «ущерба» должно быть основано на детальном и прозрачном расследовании, которое должно продемонстрировать причинно-следственную связь между ростом импорта из страны-партнера и нанесением серьезного ущерба национальной отрасли в результате такого импорта.
Безусловно, провести такое расследование — гораздо сложнее, чем для какой-либо влиятельной национальной отрасли пролоббировать повышение импортных тарифов выше фактически применяемого уровня, но ниже предельного связанного уровня (что любое правительство может сделать практически без каких-либо ограничений).
Ведь для чего применяется тариф? Традиционный аргумент — защита зарождающейся отрасли (infant industry). При этом эта защита не является абсолютной и вечной, предполагается, что «новая» отрасль встанет на ноги и сможет полноценно конкурировать. Когда отрасль так и не становится конкурентной и через 10, 20, 30 лет, это означает, прежде всего, ошибочный выбор.
Но в современных условиях глобальной цепочки добавленной стоимости и роста региональной торговли аргумент по защите «новой отрасли» становится неактуальным, поскольку, став частью глобальной цепочки производства, национальные производители уже не заинтересованы в высоких тарифах на импорт.
В каких еще случаях применяется тариф? В случаях, когда торговый партнер или партнеры нарушают свои обязательства и применяют дискриминационные меры, на что получают ответную меру.
То, что мы наблюдаем сегодня в отношении политики, проводимой президентом США Дональдом Трампом — классический пример несоответствия вышеперечисленным критериям.
Он стал вводить повышенные тарифы на сталь и другие промышленные товары в отношении торговых партнеров, которые не нарушили правила торговли в отношении США. А сталелитейную или автомобильную промышленность США уж точно никак нельзя классифицировать как «новорожденную» отрасль. В результате мир получил ответные меры торговых партнеров и одновременно — шквал жалоб в Орган по разрешению споров ВТО на действия администрации Трампа.
Выводы: «минимальная либерализация» лишь оттянет время
Повышение тарифов в качестве «рычага для торга» при переговорах по тарифным уступкам в ВТО — бесперспективно.
Если ставки будут превышать применяемые, они не будут даже рассматриваться. Тем более не будут рассматриваться дискриминационные акцизные налоги на импорт, которые получили у нас широкое распространение. Это прямая дискриминация и нарушение национального режима.
Если ставки будут представлены на уровне применяемых, в любом случае потребуется представление объяснений в отношении тарифных предложений. Члены ВТО заинтересуются, производятся ли аналогичные отечественные товары. Если они не производятся, предложения не будут рассматриваться и, соответственно, высокий уровень защиты не может быть оправдан с точки зрения «поддержки национального производителя».
Если производятся, возникнет вопрос, относятся ли эти производства к так называемым «государственным торговым предприятиям» в понимании статьи XVII ГАТТ, то есть пользующимся определенными привилегиями (в виде эксклюзивных прав, налоговых преференций
Все эти предприятия подвергнутся скрутинизации на предмет соответствия требованиям статьи ХVII, то есть исходят ли они прежде всего из коммерческих соображений в ведении бизнеса или нет.
В результате выбор стратегии «минимальной либерализации» в переговорном процессе не принесет ожидаемых уступок, но лишь оттянет время.
Узбекистан официально подал заявку на возобновление процесса вступления в ВТО ровно год назад. Как было отмечено выше, первой стадией в переговорном процессе является подача меморандума о внешнеторговом режиме. Меморандум до сих пор не подан, что означает, что переговоры всё еще не возобновились.
Члены ВТО могут рассматривать такое промедление как недостаточное стремление довести начатое до конца, что является тревожным сигналом для торговых партнеров и потенциальных инвесторов. Политическая воля в данном вопросе станет неоспоримой, если будет продемонстрирован уверенный и стабильный темп в переговорах. Для этого необходима координация работы уполномоченных органов, министерств и ведомств, привлечение компетентных кадров и более профессиональный подход в трудоемком, но очень важном процессе вступления Узбекистана в ВТО.
Ранее Spot на карточках объяснял, что такое ВТО, и публиковал колонку Умиды Хакназар о мифах, заблуждениях, преимуществах и перспективах касательно членства в ВТО.
