В последние годы в Узбекистане все чаще можно услышать о государственно-частном партнерстве (ГЧП). Например, в 2022—2026 годы будут реализованы проекты ГЧП на $14 млрд, что покроет половину потребностей в инвестициях для устойчивого развития.
Согласно утвержденной Шавкатом Мирзиёевым стратегии «Узбекистан-2030», за семь лет планируется привлечь по линии ГЧП $30 млрд. Узбекистан намерен развивать на основе ГЧП аэропорты и железнодорожные вокзалы, а также строить школы, детсады, больницы, автомобильные дороги и электростанции.
Spot поговорил с международным консультантом Ремиром Мукумовым на тему государственно-частного партнерства, обсудив также ситуацию в Узбекистане.
Ремир Эркинович, прежде всего расскажите о себе подробнее.
Я исполнительный директор компании PPP Expertise Eurasia, базирующейся в Лондоне. Наша компания занимается всем, что касается повышения квалификации в сфере государственно-частного партнерства: тренинги, семинары, подготовка к международной сертификации по ГЧП, деловые игры, различного рода мероприятия. И вторая большая часть нашей работы — это консультирование правительств. Наши клиенты — из более чем 20 стран мира.
Можете объяснить простыми словами, что такое ГЧП и зачем оно нужно?
Представьте себе ситуацию, когда в стране появляется новое правительство и оно осознает, что необходима новая инфраструктура или нужно приводить в порядок существующую. Однако денег в бюджете нет, потому что налоги давно уже расписаны, а международные инвесторы очень настороженно относятся к новой стране, поэтому они не дают взаймы.
И вот тогда приходит мысль, что неплохо бы было привлечь частного партнера, который построит школы, больницы, солнечные и ветряные станции, автомобильные дороги с аэропортами. И этот частный партнер сам будет брать деньги для строительства из собственного кармана, а также привлекать кредиты в международных банках.
Особенность ГЧП заключается в том, что этот частный партнер должен и эксплуатировать объект. А если он должен его эксплуатировать, то он строит таким образом, чтобы в дальнейшем у него не было проблем.
Как будут возвращаться средства частному партнеру?
Частному партнеру деньги возвращаются с построенного и работающего объекта, который этому инвестору правительство разрешило у себя построить. Доход может формироваться как от самого государства — оно может выплачивать за доступность этого объекта для людей, а может предложить частному партнеру собирать плату с населения. И получается, что частный партнер возвращает эти деньги в течение долгого периода времени — 20, 30, а то и все 40 лет.
Главная особенность ГЧП заключается в том, что частный партнер получает деньги только тогда, когда вот этот построенный им объект находится в надлежащем состоянии и услуги оказываются людям на должном уровне. Если все хорошо, то частный партнер получает деньги, а если услуги некачественны — то его доход уменьшается.
Частный партнер хочет получить свои деньги обратно для того, чтобы рассчитаться с кредиторами и вернуть свои вложенные деньги с прибылью, а государство, то есть общество, получает услуги, которые оно было бы не в состоянии само обеспечить. И вот таким образом интересы государства и частного партнерства совпадают, и они рука об руку работают в течение нескольких десятков лет.
Звучит красиво, а почему же тогда не ставятся на конвейер проекты ГЧП?
Есть сложности. И первая заключается в том, что частным партнерам деньги на проект дают банки, а не он сам. Думаю, вы согласны, что $100 млн просто так в кармане не найдешь. И раз банки дают деньги, то они требуют возвращения этих средств.
Откуда же возвращаются деньги? Либо из бюджета — если государство платит за услуги, либо от людей, которые пользуются этими объектами, предположим, автомобильной дорогой. И вот садятся втроем — государство, отобранный на конкурсе частный партнер и банкир — и начинают договариваться, каким образом эти деньги будут собраны для строительства и как они потом будут возвращаться после того, как объект будет введен в эксплуатацию.
Вторая сложность — это качественно подготовить проект ГЧП. Необходимо сформировать его таким образом, чтобы он был необходим стране и в то же время интересен и частным партнерам, и банкам. Такая подготовка может занять годы.
Самая быстрая подготовка проекта ГЧП на моей памяти — это проект солнечной станции в Навоийской области мощностью 100 МВт. От принятия решения по разработке до проведения конкурса прошло чуть более девяти месяцев. Конечно, это заслуга команды с государственной стороны и консультанта — Международной финансовой корпорации.
Третья сложность — помощь государства. Когда не хватает денег на строительство, тогда государство должно обеспечить проект своими деньгами, выделив капитальный грант либо на этапе эксплуатации, либо гарантировать, что выручки от проекта будет достаточно, чтобы расплатиться с кредиторами. И государство должно само посчитать и решить, хватит ли у него средств на эту помощь.
Четвертый аспект затрагивает социальную составляющую — способность населения покупать и пользоваться услугами. Поэтому сложностей хватает.
То есть государство получает от ГЧП готовые объекты?
Да, причем этот объект не просто построен в интересах общества, он построен в соответствии с лучшими мировыми практиками и инновационными решениями. Он может быть построен даже и быстрее, чем построило бы само государство, потому что у частного партнера есть люди, опыт, техника и технологии.
Частный партнер привлекает в проект не только ресурсы страны и региона, но и может привлечь ресурсы со всего мира. Именно это мы видим в проектах по солнечной и ветряной энергетике, медицине, образованию и так далее.
Почему те многие договоренности, которые уже были заключены, в итоге не выполняются?
С такой ситуацией сталкиваются большинство стран, которые только вступают на путь ГЧП. Когда люди принимают важные решения, они могут не учитывать всю необходимую информацию или чересчур полагаться на свои предположения.
Это похоже на некое путешествие в тумане: мы думаем, что знаем дорогу, но иногда оказываемся не там, где планировали.
В проектах с участием государства и бизнеса это бывает, когда команды проектов слишком оптимистичны по поводу исходов, полагаются на первые данные, которые поддерживают их первоначальные планы, или не хотят отказываться от проекта, в который уже много вложено, даже если все идет не по плану.
Чтобы избежать таких ситуаций, нужно делать правильные вещи: обсуждать планы с опытными экспертами, пересматривать стратегию проекта, если появляются новые факты, и конечно же, уделять особое внимание к деталям на всех этапах проекта.
А государство не может самостоятельно реализовывать все проекты?
Во-первых, у государства нет денег в таком большом количестве. К примеру, солнечная станция мощностью 100 МВт стоит порядка $130 млн. Автомобильная трасса может стоить миллиарды.
Во-вторых, у государства часто не хватает компетенций. То есть люди, которые работают в министерствах, не могут на таком высоком уровне подготовить и построить сложный объект.
В-третьих, у государства, может быть, нет скажем так, тяги к инновациям, ведь инновации — это почти всегда риск, а государственные мужи потенциально не склонны к риску.
В-четвертых, государство может не обладать технологиями и техникой. Например, у государства нет тех технологий, которые позволяют построить автомобильную дорогу, чтобы она оставалась в отличном состоянии ближайшие 9−10 лет.
А какие проекты стоить реализовывать в рамках ГЧП в первую очередь?
А вот тут давайте немного не о ГЧП поговорим, а об инвестиционном процессе с точки зрения государства.
В первую очередь государство принимает так называемое инвестиционное решение, то есть государство само решает, какие объекты инфраструктуры нужны и какие проблемы необходимо устранять в первую очередь.
Вот, например, Узбекистан определил, наряду с другими, две болевые точки. Одна — это отсутствие источников электроэнергии в достаточном количестве, и вторая — это необходимость в проведении процедур по переливанию крови для десятков тысяч людей. Затем эти проблемы были рассмотрены на предмет использования механизма ГЧП для их решения.
Иными словами, сначала выбирается проблема, потом описывается, каким образом с технической точки зрения можно решить эту проблему. И только после принимается решение об источниках финансирования — ведь государство может строить за счет налогов, суверенных кредитов, государственно-частного партнерства, а может и отдать на откуп частному сектору решение проблем, оставив за собой регулирующие функции. Такое решение на нашем языке называется решением о закупках.
И вот наша работа как раз-таки и заключается в том, чтобы на этом этапе помочь правительствам принять взвешенное решение, касающееся источников финансирования.
Какие есть удачные примеры проектов ГЧП в Узбекистане?
В Узбекистане самый удачный пример, который у всех на слуху, — это энергетика, включая солнечные и ветряные станции. Причем упор был сделан на то, насколько я понимаю, чтобы категорически не заниматься угольными станциями. Так, руководство страны показало всему мировому инвестиционному сообществу свою приверженность «зеленой» энергетике.
В энергетическом секторе Узбекистана сложилась очень интересная ситуация, когда сработал так называемый эффект демонстрации. Это когда решения, будь то технические или финансовые, нашли свое применение не только в одном проекте, но и становятся неким стандартом для последующих проектов.
Кстати, насколько я понимаю, сейчас будут разрабатываться проекты по строительству и модернизации электрических сетей на основе ГЧП. И уверен, что при удачном привлечении частных партнеров, эти проекты будут распространяться.
Создана ли в Узбекистане устойчивая законодательная база по ГЧП?
Я считаю, что да, создана. Причем Узбекистан опять же пошел очень интересным путем. Первые проекты ГЧП, как мы помним, были структурированы в отсутствие закона о ГЧП, то есть закона о ГЧП не было, а уже структурирование проектов шло.
Такая политика была признана правильной — ведь у государства не было опыта ГЧП и поэтому, как я понимаю, и было принято решение, чтобы подождать, посмотреть, как будут разрабатываться и внедряться проекты и параллельно с этим уже писать законодательство с учетом практики. А так как в роли консультантов выступали международные финансовые институты, то в страну привлекались лучшие мировые практики.
Это, знаете, похоже на ситуацию, когда вы разбиваете парк с газонами, но тротуары не прокладываете, а ждете, пока люди сами протопчут тропинки — и вот там, где эти тропинки появились, там и прокладываете асфальтовые дорожки.
Всегда ли законодательство отстает от проектов ГЧП?
В данном случае так и произошло. Законодательство шло за проектами. Сейчас можно сказать, что законодательство хорошо структурировано, то есть отвечает требованиям международных инвесторов. Конечно, по ходу дела необходимо вносить изменения в ряд законодательных актов, но это делается уже в неспешном порядке.
На кого Узбекистану стоит ориентироваться в области ГЧП? Есть ли успешные примеры в мире?
Вы знаете, каждая страна уникальна. Каждая страна делает под себя и законодательство, и проекты. Есть какие-то общие моменты, к примеру жизненный цикл проекта ГЧП — в проектах ГЧП имеется шесть этапов, и никто другого не придумал, но скорость передвижения в рамках этих этапов у каждой страны своя.
Я еще раз повторюсь, что считаю, что Узбекистан привлек самые лучшие практики, которые были в мире. Это, кстати, касается и практики по повышению квалификации специалистов.
Первый этап по повышению квалификации специалистов в стране был начат пять лет назад и сейчас подходит к своему завершению. Он заключался в повышении квалификации именно госслужащих, работающих в министерствах.
Только нашей компанией в Узбекистане было подготовлено более 150 госслужащих для международной сертификации «Сертифицированный специалист в области ГЧП». Эта сертификация была разработана и поддерживается всеми крупными институтами развития — Всемирным банком, Азиатским банком развития, Европейским банком реконструкции и развития и Исламским банком развития.
Следующий этап — необходимо готовить к сертификации специалистов из частного сектора: из банков, строительных организаций, местных консультантов и юридических фирм. Мы объявили набор в такую группу месяц назад, и эта группа очень быстро сформировалась — буквально за считанные дни. Это говорит о высоком спросе на знания в области ГЧП.
Также в этой группе есть и представители предприятий с государственным участием — это и неудивительно, ведь именно им приходится выполнять роль государственного партнера в течение всей жизни проекта ГЧП. Может быть, сыграло то, что этой группе мы будем рассказывать примеры реальных кейсов, в том числе и из Узбекистана. В этом нам помогают партнеры по этой программе — узбекистанский офис PriceWaterhouseCoopers. Если есть желание у читателей, то они могут успеть записаться на сайте программы cp3p.com, а также следить за новостями в сфере ГЧП в моем Telegram-канале.
Есть ли какие-то особенности в части повышения квалификации?
Да, конечно есть. Наблюдается зачастую одна и та же ситуация: центральные министерства, такие как министерство финансов, экономики, юстиции очень хорошо подготовлены в части разработки проектов ГЧП, а вот отраслевые министерства отстают в этом процессе. По каким точно причинам, я не скажу, но, наверное, у них больше рутины и к тому же отсутствует доступ к консультантам. Но ведь именно отраслевым министерствам и предстоит стать в будущем государственными партнерами, им ставить подпись под соглашениями о ГЧП.
И вторая особенность — концентрация внимания на разработке проекта ГЧП и на заключении контракта, а дальнейшая жизнь проекта как-то уходит на второй план.
Но ГЧП в чем-то похоже на жизнь в браке. Самые тяжелые будни наступают после свадьбы, после того как молодожены расписались. Начинается жизнь со всеми проблемами и препятствиями. Молодые ссорятся и ругаются и нужно выходить из конфликтных ситуаций. ГЧП — это вот такая история в совместной жизни лет так на 40.
Недавно бывший замминистра финансов Одилбек Исаков сказал, что Узбекистану необходимо создать отдельную команду и подготовить стратегию по ГЧП. Вы согласны с его словами?
Абсолютно согласен с уважаемым мною Одилбеком Рустамовичем, потому что та концепция, которая была разработана для первоначального этапа, реализована — закон уже принят, пилотные проекты запущены. Сейчас наступает период, когда, обладая опытом проектов ГЧП, необходимо будет тщательно и взвешенно подходить к их отбору и внимательно посмотреть на те проекты, которые уже реализуются.
В частности, наверное, нужно поставить действенную систему мониторинга проектов ГЧП. Отслеживать, как они живут, не проявляются ли риски, в том числе для бюджета. Так происходит во всем мире, что проекты, которые были заключены, через несколько лет подвергаются ревизии в части того, что какие-то положения могут поменяться. Мониторинг — очень важная штука.
С какими сейчас проблемами сталкиваются частные компании при реализации проектов ГЧП?
Мы сейчас говорим о частных партнерах, которые заключили соглашения о ГЧП. Как и во всем мире, есть вопрос по управлению договорами на этапе реализации — строительства, эксплуатации, возврата активов в государственную собственность.
Узбекистану предстоит сформировать систему управления проектами, ведь если не заметить маленькой проблемы, она может вырасти до больших масштабов и в итоге пострадает население, которое не получит качественную услугу.
Далее — все-таки чиновникам нужно понять и признать, что в проектах ГЧП государство тоже имеет свои обязанности и к нему также могут быть применены штрафные санкции.
Наверное, возникает ситуация, когда частные компании могут судиться с государством. Есть ли у них уверенность в независимости судебной системы?
Обычно в крупных инфраструктурных проектах предусматривается разбирательство за пределами страны — это Лондон, Сингапур, Париж. И разбирательство, соответственно, идет с применением права не Республики Узбекистан, что очевидно.
К 2026 году Узбекистан намерен реализовать проекты по линии ГЧП на $14 млрд. Как вы думаете, насколько это реально достичь?
Когда люди слышат эту цифру, они думают, что это деньги из бюджета. Нет, это деньги как раз таки те, которые принесет с собой частный партнер. Например, международные банки развития дают льготные кредиты частным партнерам под экстремально низкие ставки или они могут предоставлять гарантии, покрывающие большую часть рисков, в том числе и по невозврату средств банкам по вине государственного партнера. И иногда получается, что частный партнер может привлекать деньги по ставкам ниже, чем привлекло бы само государство.
А все-таки, реально ли Узбекистану достичь этого показателя?
Главное — качественно разработать проекты, учесть все риски и после заключения соглашений о ГЧП внимательно их отслеживать и своевременно реагировать на изменяющуюся ситуацию.
Вы говорили, что, когда Узбекистан только начал идти по пути ГЧП, было выделено две проблемы — это энергетика и медицина. В какие еще сферы, по вашему мнению, Узбекистану сейчас важно привлечь проекты ГЧП?
Конечно же, это сферы, связанные с развитием человеческого потенциала. Люди должны быть здоровыми и обладать хорошими знаниями. И мы с вами видим, какой прогресс наблюдается в части строительства школ. Когда будут проведены конкурсы и частные партеры придут, то это будут школы, оснащенные самым современным оборудованием.
Следующий этап — это здания университетов и студенческих городков. Дальше — спортивные комплексы. Узбекистан смотрит в будущее и формирует уже здоровое поколение.
В правительствах, с которыми вы работали, наблюдается ли какое-то сопротивление со стороны бюрократии, привыкшей жить в комфорте? Представим, что вы приходите и пытаетесь научить чему-то, что им чуждо.
Я сам бывший чиновник с более чем 20-летним стажем. Причем начинал в 26 лет с позиции заместителя мэра города по жилищно-коммунальному хозяйству. Потом был региональным министром по экономике, и после директором департамента в правительстве страны.
И всегда я видел чиновников, которых отнес бы к двум категориям. Первая — это те, которые не хотят учиться и настроены на то, чтобы с удовольствием выбивать и осваивать бюджетные деньги.
Вторая категория — это те, которые прекрасно понимают, что бюджетные деньги — это не панацея, а нужно искать новые пути, чтобы, строить нужную людям инфраструктуру. Они как раз и хотят научиться тому, как работать с частными партнерами, научиться проектному финансированию, а также разработке и управлению инфраструктурными проектами.
Мы видим, что в государственное управление приходят люди новой формации — молодые, владеющие иностранными языками и которые выступают на совещаниях самого высокого ранга, и разговор с ними идет совсем по-другому, чем те же самые десять лет назад. И я рад, что среди этих молодых людей есть много выпускников нашей международной программы — Сертифицированный специалист по ГЧП.
